O problema da contratação de TI 6
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Estamos tentando
mobilizar o máximo de interessados para uma
discussão prática sobre os atuais problemas da
contratação de TI no serviço
público. Muita gente parece se interessar pelo assunto, mas
ainda carece de alguns esclarecimentos. Por isso, segue uma breve e
leiga introdução de toda a história.
A Constituição
da República Federativa do Brasil
de 1988, a.k.a
Constituição, estabelece alguns
princípios básicos sobre os quais toda a
legislação derivada deve se estruturar. Em
especial, destaca-se o princípio da
isonomia, expresso em seu
Art. 5º, que clama que:
“Todos
são iguais perante a lei, sem
distinção de qualquer natureza”
Por
este mantra, ao adquirir qualquer bem ou serviço,
instâncias públicas não podem escolher,
ao livre arbítrio, fornecedores de suas
preferências. Daí, criou-se regras
democráticas para organizar o processo de
contratação de produtos e serviços
pelo Estado, expressas, em especial, na Lei
8.666 de 1993, a famosa Lei das
Licitações.
“Esta Lei
estabelece normas gerais sobre licitações e
contratos administrativos (…) no âmbito dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.”
Teoricamente,
as regras definidas nesta lei deveriam servir para possibilitar a isonomia
de direitos entre fornecedores concorrentes em um processo
licitatório. Teoricamente, pois, na prática,
não é bem assim que a coisa andou.
O Art. 45 da Lei 8.666/93 (e outras leis complementares), em seu parágrafo primeiro, define 4 possíveis tipos de licitação: (i) a de menor preço, (ii) a de melhor técnica, (iii) a de técnica e preço e (iv) a de maior lance ou oferta.
Falando especialmente em termos de TI, a modalidade de licitação predominante nos últimos tempos foi a de melhor técnica e preço. Nesta modalidade, a empresa vencedora da concorrência é aquela que apresentar os melhores diferenciais técnicos e a melhor proposta de preço, conforme ponderação previamente definida pelo edital. Por diferenciais técnicos, entende-se certificações, currículos abastados, parcerias estratégicas, selos, prêmios e outros.
Só que é bem sabida a articulação política que grandes empresas fazem nos bastidores da administração pública, para o fomento e viabilização de projetos de seus interesses. Neste trabalho, influencia-se a elaboração de editais para que características únicas de suas empresas sejam inseridas como critérios de alto peso na classificação final. Como resultados, vê-se o claro loteamento do setor público, entre grandes empresas terceirizadoras de mão-de-obra, e a marginalização das micro e pequenas empresas do mercado de prestação de serviços para o governo, como deflagrado pela Operação Mainframe da Polícia Federal. Leia sobre o assunto aqui, aqui, aqui, aqui, aqui, aqui, aqui, aqui e vários outros aqui (pesquise por ‘operacao mainframe’).
Como forma de contornar a situação, o TCU, em conjunto à Secretaria de TI e Logística do Ministério do Planejamento, uniram-se na compilação de toda a jusrisprudência relacionada e elaboraram um conjunto de orientações, na forma da Instrução Normativa Nº 04 de 19 de maio de 2008, direcionadas a gestores públicos responsáveis pela contratação de TI.
Esta instrução, no bom intuito de coibir
práticas maléficas à
máquina pública, radicaliza o processo de
contratação de TI, levando-o ao seu mais
oposto (e prejudicial) extremo. Por possibilitar o
direcionamento de resultados dos certames licitatórios, a
inclusão de critério técnicos de
avaliação das empresas concorrentes foi abolida
da prática comum. Em seu lugar, prevaleceu apenas o
preço como ponto decisivo de toda concorrência
pública para o setor de TI. Com isso, extinguiu-se a
possibilidade de manipulação do processo, mas
criou-se um cenário de alto risco para a
eficiência da aplicação dos recursos
públicos (aliás, outro
princípio constitucional).
Da IN04/2008 em diante, pouco importa a qualidade de seu produto ou serviço. Só o preço importa. Então, não adianta ser ágil, entregar valor constante e guiar-se sempre pelo ROI. Tudo isso, em nada mais importa ao governo. Importa quem tem o menor preço. E, neste menor preço, incluem-se aventureiros das mais diferentes laias, que tiram oportunidade reais de empresas sérias, e desperdiçam nosso dinheiro ao se demonstrarem incapazes de cumprirem com todas as obrigações do contrato, obrigando o gestor contratante a cancelar o contrato vigente e a iniciar um novo processo de contratação que, a propósito, não é nada rápido, e nem barato.
Bom, deste ponto em diante, sugiro que leiam o excelente post do Willi, sobre Agilidade e Licitações. O objetivo aqui foi de esclarecer conceitos iniciais da discussão. No post do Willi, há uma chamada para formação de um grupo de discussão sobre o assunto. Participem, e ajude-nos a fazer um Brasil melhor.
O Art. 45 da Lei 8.666/93 (e outras leis complementares), em seu parágrafo primeiro, define 4 possíveis tipos de licitação: (i) a de menor preço, (ii) a de melhor técnica, (iii) a de técnica e preço e (iv) a de maior lance ou oferta.
Falando especialmente em termos de TI, a modalidade de licitação predominante nos últimos tempos foi a de melhor técnica e preço. Nesta modalidade, a empresa vencedora da concorrência é aquela que apresentar os melhores diferenciais técnicos e a melhor proposta de preço, conforme ponderação previamente definida pelo edital. Por diferenciais técnicos, entende-se certificações, currículos abastados, parcerias estratégicas, selos, prêmios e outros.
Só que é bem sabida a articulação política que grandes empresas fazem nos bastidores da administração pública, para o fomento e viabilização de projetos de seus interesses. Neste trabalho, influencia-se a elaboração de editais para que características únicas de suas empresas sejam inseridas como critérios de alto peso na classificação final. Como resultados, vê-se o claro loteamento do setor público, entre grandes empresas terceirizadoras de mão-de-obra, e a marginalização das micro e pequenas empresas do mercado de prestação de serviços para o governo, como deflagrado pela Operação Mainframe da Polícia Federal. Leia sobre o assunto aqui, aqui, aqui, aqui, aqui, aqui, aqui, aqui e vários outros aqui (pesquise por ‘operacao mainframe’).
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“O
Departamento de Proteção e Defesa da
Concorrência, da Secretaria de
Direito Econômico (SDE), do Ministério da
Justiça e o Departamento de
Polícia Federal deflagraram nesta quinta-feira, 19/03, a
“Operação
Mainframe” para a busca e a apreensão de documentos e discos
rígidos de
computadores em quatro das principais empresas de Tecnologia da
Informação de Brasília: Poliedro,
Politec, Policentro e CTIS. Os dois
órgãos abriram inquéritos -
administrativo e polícial - para investigar
suspeitas de formação de cartel e fraude em
licitações públicas
cometidas por essas empresas.” Convergência Digital |
Como forma de contornar a situação, o TCU, em conjunto à Secretaria de TI e Logística do Ministério do Planejamento, uniram-se na compilação de toda a jusrisprudência relacionada e elaboraram um conjunto de orientações, na forma da Instrução Normativa Nº 04 de 19 de maio de 2008, direcionadas a gestores públicos responsáveis pela contratação de TI.
“As
contratações de serviços de Tecnologia
da Informação pelos órgãos
e entidades integrantes do Sistema de
Administração dos Recursos de
Informação e Informática - SISP
serão disciplinadas por esta Instrução
Normativa.”
Da IN04/2008 em diante, pouco importa a qualidade de seu produto ou serviço. Só o preço importa. Então, não adianta ser ágil, entregar valor constante e guiar-se sempre pelo ROI. Tudo isso, em nada mais importa ao governo. Importa quem tem o menor preço. E, neste menor preço, incluem-se aventureiros das mais diferentes laias, que tiram oportunidade reais de empresas sérias, e desperdiçam nosso dinheiro ao se demonstrarem incapazes de cumprirem com todas as obrigações do contrato, obrigando o gestor contratante a cancelar o contrato vigente e a iniciar um novo processo de contratação que, a propósito, não é nada rápido, e nem barato.
Bom, deste ponto em diante, sugiro que leiam o excelente post do Willi, sobre Agilidade e Licitações. O objetivo aqui foi de esclarecer conceitos iniciais da discussão. No post do Willi, há uma chamada para formação de um grupo de discussão sobre o assunto. Participem, e ajude-nos a fazer um Brasil melhor.
Disse antes e re-itero agora. Apoio em muito não só essa discussão como os desdobramentos da mesma. Todos deviam lembrar que estamos falando de dinheiro público, nossos impostos, melhorar esses processos é economizar dinheiro do contribuinte em primeiro lugar. E em segundo lugar é dar a agilidade, praticidade e controle que nossas soluções deviam fazer pelo bem comum.
Ja falei com o Willi que tambem estou nessa. Vindo da globo.com e agora como servidor publico, concordo inteiramente que devemos procurar fazer das palavras “valor de negócio” algo mais tangível para o setor de TI do governo.
Em relação a movimentação para o extremo como voce colocou, isso é tipico da ação de balança que o ser humano mesmo sem querer imprime em suas decisões. Agora é nossa responsabilidade procurar ajustar essa balança para que fique mais equilibrada.
No meu entender o segredo para essa movimentação é explicar que os processos adaptativos/empíricos no desenvolvimento de software exigem ação intelectual o que de início, possibilitaria legalmente fazer algo diferente do pregão (os processos apesar de definidos não podem ser padronizados em todo o mercado justamente por serem adaptativos) mas tambem sem cair no velho problema que voce mencionou. Nesse caso, a “técnica” não seria balizada por certidões mas pela capacidade demonstrada em entregar valor continuamente atraves de um abiente de integração continua e testes. A formalização de certas práticas ágeis de engenharia e gestão talvez poderia ser a saída para a qualificação da parte técnica nos projetos de desenvolvimento de SW que se justificasse (através do valor de negócio) empregar processos adaptativos.
Enfim, meus 2 centavos e conte comigo (willi tem meu email) Abcs e Parabens Otavio
Só pra registrar,
o Departamento de Defesa americano está adequando sua legislação para agilizar suas contratações de TI.
http://www.jessefewell.com/2009/10/02/defense-procurement-goes-agile/
“In his presentation, he cited a number of points that reveal a growing consensus within the military that old ways of procurement are becoming less effective (…) eventually the momentum became so great in 2008, Congress responded to these concerns by mandating a Defense Science Board (DSB) to study current policies and procedures. At the end of their analysis, they recommended a new IT iterative, incremental approach to project acquisition and execution. The DRB’s recommendations have been so compelling, they were invited this past May/June to testify to Congress about their strategy.”
Acho que o autor foi um pouco infeliz na conclusão do texto…
Conheço um pouco desta legislação, inclusive acompanhei de perto a elaboração da IN4 do MPOG. O preço é sim fator único para a contratação (modalidade Pregão), mas é inadmissível uma contratação ou aquisição sem planejamento prévio.
Esse planejamento é onde definimos os critérios, as especificações, os modelos aplicados, tudo que direcionará o certame.
Eu como técnico, reitero a máxima de que a grande maioria das produtos e serviços de TI pode ser especificada de maneira objetiva no processo licitatório.
Abrir uma licitação para comprar “computador de 2GB” todo mundo abre, mas e quanto à especificar os critérios técnicos de aceitação (clock, barramento, capacidade armazenamento, consumo de energia, mensuração de desempenho, etc) ?
Fala Thiago,
só pra esclarecer, estamos falando exclusivamente de software, não hardware.
[]s
Alexandre,
A IN4 trata (exclusivamente) de serviços de TI. O desenvolvimento de software é um dos serviços de TI contratados atualmente no governo.
Concordo que minha exemplificação foi falha, mas podemos fazer uma analogia a um serviço contratado amplamente hoje na APF: link de comunicação, ou Internet.
Há também vertentes, dentro do próprio TCU, que defendem a não aquisição de equipamentos de TI, e sim a locação de estações de trabalho - aquele próprio Tribunal adota este modelo.